河南：“中原糧倉(cāng)”的“強(qiáng)而不富”與財(cái)政特征 世界觀熱點(diǎn)

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粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)：羅志恒

一部中國(guó)史，半部在河南。作為中華民族和華夏文明重要發(fā)祥地，河南區(qū)位優(yōu)越，居天下之中，素有“九州腹地、十省通衢”之稱，是全國(guó)承東啟西、連南貫北的重要交通樞紐。河南有三“大”：一是人口大省，河南常住人口近1億，排名全國(guó)第3，僅次于廣東、山東；二是農(nóng)業(yè)大省，全省耕地面積12229萬(wàn)畝，生產(chǎn)了全國(guó)1/4的小麥、1/10的糧食，是我國(guó)的糧食主產(chǎn)區(qū)；三是礦產(chǎn)資源大省，全省已發(fā)現(xiàn)的礦種144種，礦業(yè)產(chǎn)值連續(xù)多年位于全國(guó)前5位。改革開(kāi)放以來(lái)，河南憑借便利的交通地位、堅(jiān)實(shí)的農(nóng)業(yè)及工業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，2021年河南生產(chǎn)總值達(dá)5.89萬(wàn)億元，經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居全國(guó)第5位，中西部省份首位。

然而相對(duì)落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、較低的城鎮(zhèn)化率、持續(xù)流出的高學(xué)歷人才，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)大省河南“強(qiáng)而不富”，2021年河南城鎮(zhèn)居民可支配收入居全國(guó)倒數(shù)第4名。

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)反映在財(cái)政上表現(xiàn)集中表現(xiàn)為七大特征：一是河南對(duì)全國(guó)財(cái)政的凈貢獻(xiàn)為負(fù)，2020年河南省收到中央轉(zhuǎn)移支付5161.3億元，排名全國(guó)第2位。二是因市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱、城鎮(zhèn)化率較低，所需發(fā)展資金大，河南省收入分配向市縣傾斜。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)落后，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)附加值有待進(jìn)一步提高，河南省GDP創(chuàng)造稅收的能力不高，全省創(chuàng)造的稅收占GDP的比重僅為9.7%，在全國(guó)31個(gè)省份中排名倒數(shù)第一。四是因整體收入水平較低，個(gè)人所得稅未進(jìn)入前五大稅種，2020河南省創(chuàng)造的個(gè)人所得稅占比僅為4.0%，低于全國(guó)平均水平3.1個(gè)百分點(diǎn)。五是財(cái)政收入呈現(xiàn)出“總量高、人均低”的特征，2021年河南省人均一般公共預(yù)算收入排全國(guó)倒數(shù)第四。六是整體財(cái)政自給率偏低，且省內(nèi)分化較為明顯，呈現(xiàn)出中西強(qiáng)于東南、豫北居中的格局。七是盡管政府負(fù)債率和廣義負(fù)債率較低，但近年來(lái)河南村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營(yíng)不善、房地產(chǎn)爛尾事件頻出，使得河南部分地市面臨金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政兜底等壓力，進(jìn)一步加劇部分地市財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)。

十四五期間面對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展三大國(guó)家戰(zhàn)略疊加，河南處于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、涵養(yǎng)稅源大有作為的關(guān)鍵階段。一方面，河南需大力推進(jìn)“1+8”鄭州都市圈建設(shè)，輻射周邊城市；支持洛陽(yáng)中原城市群副中心城市建設(shè)和南陽(yáng)建設(shè)副中心城市，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，多點(diǎn)打造全省新增長(zhǎng)極。另一方面，要加強(qiáng)財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)政策間協(xié)調(diào)，避免財(cái)政政策成為其他政策的買單者，為財(cái)政騰挪空間，以更大力度保障改善民生，聚焦“一老一小一青壯”，提高對(duì)人才的吸引力、改變外出務(wù)工大省的現(xiàn)狀。

一、河南省財(cái)政體制與稅源結(jié)構(gòu)概況

根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒2021》《中國(guó)稅務(wù)年鑒2021》《河南統(tǒng)計(jì)年鑒2021》及河南省地方各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)公報(bào)分析河南省財(cái)政體制和稅源結(jié)構(gòu)，可以得到以下結(jié)論：

第一，從對(duì)全國(guó)財(cái)政的凈貢獻(xiàn)來(lái)看，河南省對(duì)中央財(cái)政的凈貢獻(xiàn)為負(fù)，在全國(guó)31省份中倒數(shù)第三，中央轉(zhuǎn)移支付在地方財(cái)政收支平衡中發(fā)揮著重要作用。2020年，河南省對(duì)中央財(cái)政的凈貢獻(xiàn)為-2788億元，位居全國(guó)倒數(shù)第三名。作為中部地區(qū)人口和農(nóng)業(yè)大省，2020年河南省收到中央轉(zhuǎn)移支付5161.3億元，排名全國(guó)第2位，僅次于四川，占全省一般公共預(yù)算總收入（含一般公共預(yù)算收入、中央轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入等）的44.4%，是地方財(cái)力的重要來(lái)源。

第二，從省以下財(cái)政體制來(lái)看，河南省大部分市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱、城鎮(zhèn)化率較低，所需發(fā)展資金大，為營(yíng)造主動(dòng)有為、競(jìng)相發(fā)展的環(huán)境，鼓勵(lì)市縣政府培育拓展稅源，河南省收入分配向市縣傾斜，市縣上解、中央轉(zhuǎn)移支付和一般債務(wù)收入在省本級(jí)收支平衡中發(fā)揮著重要作用。2020年河南省創(chuàng)造的稅收收入在中央、省級(jí)和市縣的分布比例為47.4%、1.1%和51.5%。從主體稅種來(lái)看，2020年增值稅在中央、省級(jí)和市縣的分布比例為55.0%、0.2%和44.8%；企業(yè)所得稅的分布比例為58.2%、5.4%和36.4%；個(gè)人所得稅分布比例為60.4%、0、39.6%。此外，房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅等稅種收入均歸市縣所有。分級(jí)次收入來(lái)看，2020年河南省省本級(jí)、市本級(jí)與縣級(jí)及以下一般公共預(yù)算收入占比分別為4.4%、33.4%和62.8%。在全國(guó)來(lái)看，河南省財(cái)政體制屬于分權(quán)型，省本級(jí)財(cái)力主要通過(guò)市縣上解、一般債務(wù)收入和中央轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)。

從支出來(lái)看，河南省支出責(zé)任與財(cái)力基本匹配，下沉至縣級(jí)政府，結(jié)構(gòu)偏向民生領(lǐng)域，教育和社保支出占比最大，與河南省人口眾多、教育資源相對(duì)缺乏相關(guān)。從支出層級(jí)來(lái)看，省本級(jí)、市本級(jí)與縣級(jí)及以下一般公共預(yù)算支出占比分別為11.6%、23.7%和64.7%。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，2020年河南省教育、社保、農(nóng)林水、衛(wèi)生健康支出占比最大，分別為18.1%、15.2%、11.0%和10.5%。

第三，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，河南省在農(nóng)業(yè)、資源上的比較優(yōu)勢(shì)尚未反映在經(jīng)濟(jì)上，GDP創(chuàng)造稅收能力較弱。2020年制造業(yè)、房地產(chǎn)、批發(fā)零售和建筑業(yè)4個(gè)行業(yè)創(chuàng)造的稅收占比分別為24.6%、19.2%、15.8%和9.6%，合計(jì)占比近七成。相對(duì)而言，河南省經(jīng)濟(jì)總量龐大，但GDP創(chuàng)造稅收的能力不高，2020年河南省GDP位居全國(guó)第5，但創(chuàng)造的稅收收入為全國(guó)第9，全省創(chuàng)造的稅收占GDP的比重僅為9.7%，在全國(guó)31個(gè)省份中排名倒數(shù)第一，究其原因在于河南省缺乏高附加值的主導(dǎo)稅源行業(yè)。一方面，作為我國(guó)農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)之一，河南省被譽(yù)為“中原糧倉(cāng)”，用全國(guó)1/16耕地生產(chǎn)全國(guó)1/10的糧食，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有待進(jìn)一步提高，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不足，對(duì)稅收的貢獻(xiàn)較低。2020年河南省第一產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)和食品制造業(yè)創(chuàng)造的稅收占比合計(jì)略超2%，對(duì)全省稅收的貢獻(xiàn)較低。另一方面，盡管河南是我國(guó)重要的礦產(chǎn)資源大省和礦業(yè)大省，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍相對(duì)粗獷、高附加值產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，2020年河南制造業(yè)創(chuàng)造稅收占比僅24.6%，位居全國(guó)倒數(shù)第9，其中非金屬礦物制品業(yè)和有色金屬冶煉加工業(yè)貢獻(xiàn)居前。采礦業(yè)創(chuàng)造的稅收占比2.5%，具備一定的優(yōu)勢(shì)但未成為稅收主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，與山西（36.8%）和內(nèi)蒙古（30.3%）等資源大省采礦業(yè)相去甚遠(yuǎn)。

第四，從稅種來(lái)看，河南省創(chuàng)造的稅收收入主要來(lái)源于增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、契稅和土地增值稅五大稅種；因人均可支配收入較低，個(gè)人所得稅占比較低。增值稅是河南的第一大稅種，2020年增值稅貢獻(xiàn)了河南創(chuàng)造的稅收收入的41.5%。隨后依次是企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、契稅和土地增值稅，占比分別為16.5%、8.8%、6.0%和5.1%。值得注意的是，個(gè)人所得稅并未成為河南省前五大稅種，2020河南省創(chuàng)造的個(gè)人所得稅占比僅為4.0%，低于全國(guó)平均水平3.1個(gè)百分點(diǎn)，與居民收入水平較低有關(guān)。2021年河南省城鎮(zhèn)居民可支配收入為37095元，在全國(guó)排名倒數(shù)第4，僅高于黑龍江、吉林和甘肅3省，與經(jīng)濟(jì)體量全國(guó)第5、中西部第1地位不符。

二、河南財(cái)政形勢(shì)：區(qū)域財(cái)力集中省會(huì)，整體財(cái)政形勢(shì)豫中西強(qiáng)于東南

第一，作為人口大省，河南省財(cái)政收入呈現(xiàn)出“總量高、人均低”的特征；各地財(cái)政實(shí)力分化明顯，近三成財(cái)力集中于省會(huì)鄭州。河南作為中部地區(qū)財(cái)政實(shí)力最強(qiáng)的省份，2021年一般公共預(yù)算收入為4347.4億元，是中部地區(qū)唯一財(cái)政收入超過(guò)4000億元的省份，位列全國(guó)第8。考慮常住人口后，河南省人均一般公共預(yù)算收入較低，2021年僅為4393元，排名全國(guó)倒數(shù)第四。分地市來(lái)看，各地市財(cái)政實(shí)力差異較大，省會(huì)鄭州一枝獨(dú)秀。2021年，鄭州一般公共預(yù)算收入1224億元，占全省的比重達(dá)到28.1%，是第二名洛陽(yáng)（397.9億）的3.1倍。除鄭州、洛陽(yáng)外，其余15地市一般公共預(yù)算收入均分布在70-225億元之間，差距相對(duì)不大。此外，濟(jì)源市作為單列的省直轄縣級(jí)行政單位，2021年一般公共預(yù)算收入規(guī)模為59.1億元，體量直逼鶴壁市。從區(qū)縣來(lái)看，已公布數(shù)據(jù)153個(gè)區(qū)縣中，一般公共預(yù)算收入超過(guò)100億元的僅有鄭州市金水區(qū)1個(gè)，達(dá)到121.1億元；有42個(gè)區(qū)縣一般公共預(yù)算收入低于10億元，最低的為開(kāi)封市龍亭區(qū)，僅為2.5億元。

第二，河南整體財(cái)政收入質(zhì)量有待提高，稅收收入比重明顯偏低。2021年河南省稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重為65.3%，在全國(guó)31個(gè)省份中排名倒數(shù)第二。分地市來(lái)看，河南省所有地市稅收收入占比差別不大，均分布在60%-76%之間，其中，濟(jì)源最高為75.8%，鶴壁稅收收入占比最低，為60.2%。

第三，河南雖是財(cái)政收入大省，但同時(shí)也是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，剛性支出規(guī)模較大，導(dǎo)致其財(cái)政自給率偏低，對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付較為依賴；且省內(nèi)分化較為明顯，呈現(xiàn)中西強(qiáng)于東南、豫北居中的格局。2021年河南省財(cái)政自給率為44.5%，在31個(gè)省份中排名第17位。從地市來(lái)看，以鄭州、洛陽(yáng)為中心的豫中、豫西地區(qū)交通區(qū)位及自然礦產(chǎn)資源豐富、工業(yè)基礎(chǔ)較好，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，財(cái)政自給率均超過(guò)50%，其中鄭州、洛陽(yáng)、平頂山3市財(cái)政自給率分別為75.3%、62.0%、60.4%，財(cái)政自給程度相對(duì)較高。相較而言，豫南的信陽(yáng)、豫東的周口地處東南平原地區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期較弱，經(jīng)濟(jì)實(shí)力靠后，財(cái)政自給率低至21.7%和23.7%，也是省內(nèi)唯二財(cái)政自給率低于30%的地市，較為依賴轉(zhuǎn)移支付。從區(qū)縣來(lái)看，已披露數(shù)據(jù)河南財(cái)政自給率高于100%的區(qū)縣有6個(gè)，集中于鄭州市（5個(gè)）和焦作（1個(gè)），南陽(yáng)、信陽(yáng)轄內(nèi)區(qū)縣財(cái)政自給率普遍較低。

第四，河南政府性基金預(yù)算收入位居全國(guó)中上游，但相對(duì)于其全國(guó)居前的經(jīng)濟(jì)地位，河南對(duì)土地財(cái)政的依賴度較低，或受到人口流失嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化率較低、工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢、居民購(gòu)房意愿和購(gòu)房能力較低等因素的影響。2021年河南的政府性基金預(yù)算收入達(dá)到3374.6億，在全國(guó)31省份中排名第10。從地市來(lái)看，鄭州政府性基金預(yù)算收入896.1億，遠(yuǎn)超其他地市。除安陽(yáng)、信陽(yáng)尚未披露數(shù)據(jù)外，其他地市政府性基金收入規(guī)模均分布在60-270億元之間，差距相對(duì)較小。

以政府性基金預(yù)算收入/（一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入）來(lái)近似衡量河南各地市對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。2021年河南省土地財(cái)政依賴度為43.6%，在全國(guó)31個(gè)省份中排名第15，對(duì)土地財(cái)政依賴度明顯低于經(jīng)濟(jì)總量與河南相近的河南、湖北等省份。一方面，河南是在外出務(wù)工人數(shù)最高的省份，本地人口流失嚴(yán)重，2020年河南共有1584.8萬(wàn)人在外務(wù)工（戶籍總?cè)丝?常住人口），同時(shí)居民可支配收入水平偏低，對(duì)住房的購(gòu)房意愿及能力相對(duì)有限。另一方面，河南是我國(guó)重要的糧食大省，需牢牢守住耕地紅線，政府供地相對(duì)謹(jǐn)慎。分地市來(lái)看，開(kāi)封、濮陽(yáng)、商丘、南陽(yáng)和周口5市對(duì)土地財(cái)政依賴程度相對(duì)較高，土地財(cái)政依賴度分別達(dá)到54.0%、53.1%、52.6%、51.9%和50.3%，三門(mén)峽對(duì)土地財(cái)政依賴程度最低，為32.2%。

三、河南債務(wù)形勢(shì)：政府負(fù)債率和廣義負(fù)債率較低，償債壓力相對(duì)不大

第一，河南省債務(wù)規(guī)模處于全國(guó)中游偏上水平，但考慮經(jīng)濟(jì)體量后，債務(wù)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕，表明當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)債務(wù)的依賴程度較低。截至2021年末，河南省地方政府債務(wù)余額為12395.3億元，在全國(guó)排第8名。從總體償債壓力來(lái)看，2021河南省負(fù)債率僅為21.1%，在全國(guó)31個(gè)省份中排倒數(shù)第5，僅高于江蘇、廣東、上海、福建四省，整體償債壓力較小。截至2021年底，河南省城投融資平臺(tái)形成的有息債務(wù)為17617億元，以（地方政府債務(wù)余額+融資平臺(tái)有息債務(wù)）/GDP衡量地方廣義負(fù)債率，則2021年河南廣義負(fù)債率提高至53.8%，排名全國(guó)倒數(shù)第4，償債壓力仍然較低。

第二，河南省地方政府債務(wù)分布呈現(xiàn)出明顯的“單極”趨勢(shì)，鄭州債務(wù)余額占全省債務(wù)規(guī)模的比重超過(guò)五分之一；城投平臺(tái)帶息債務(wù)主要集中于省級(jí)平臺(tái)和鄭州市。截至2021年末，鄭州地方政府債務(wù)余額規(guī)模達(dá)到2503.8億元，占全省的比重達(dá)到20.2%，也是全省唯一債務(wù)規(guī)模超千億的地市。相較而言，其他地市債務(wù)規(guī)模與鄭州相去甚遠(yuǎn)，均分布在270-850億元之間，其中南陽(yáng)、商丘、信陽(yáng)、洛陽(yáng)分別位列第二至五名，債務(wù)規(guī)模均超過(guò)600億元。從城投平臺(tái)來(lái)看，城投平臺(tái)債務(wù)主要集中在省級(jí)平臺(tái)和鄭州市。截至2021年末，河南省省級(jí)平臺(tái)和鄭州市城投平臺(tái)有息債務(wù)規(guī)模分別達(dá)到5787.9億元和5314.2億元，占全省的比重分別為32.9%和30.2%。

第三，考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平后，河南省各地市總體償債壓力較低、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控；鄭州市由于城投平臺(tái)債務(wù)體量較大，廣義負(fù)債率超過(guò)60%。從顯性負(fù)債率來(lái)看，河南省各地市負(fù)債率均低于30%，顯性債務(wù)償債壓力較小。其中，鶴壁市是唯一顯性負(fù)債率超過(guò)25%的地市，達(dá)到25.5%；鄭州和洛陽(yáng)債務(wù)規(guī)模較大，但顯性負(fù)債率相對(duì)較低，顯性負(fù)債率均在20%以下，分別為19.7%和11.6%。考慮城投平臺(tái)有息負(fù)債后，鄭州市廣義負(fù)債率達(dá)到61.6%，位居全省第一，其他地市均低于50%。

附錄：

1、河南省經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)概況（圖1-圖9）

2、河南省財(cái)政體制與稅源結(jié)構(gòu)概況（圖10-圖15）

3、河南省市區(qū)一般公共預(yù)算收入情況（圖16-圖24）

4、河南省市區(qū)一般公共預(yù)算支出情況（圖25-圖29）

5、河南省政府性基金預(yù)算情況（圖30-圖32）

6、河南省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算情況（圖32-圖33）

7、河南省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算概況（圖34）

8、河南省地方政府債務(wù)情況（圖35-圖41）

1、河南省經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)概況

2、河南省財(cái)政體制與稅源結(jié)構(gòu)概況

3、河南省市區(qū)一般公共預(yù)算收入情況

4、河南省市區(qū)一般公共預(yù)算支出情況

5、河南省政府性基金預(yù)算情況

6、河南省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算情況

7、河南省社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算概況

8、河南省地方政府債務(wù)情況

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