劉健鈞：運用區域創投引導基金支持 欠發達地區企業創業的政策構想

來源：意見領袖

意見領袖 | 中國金融四十人論壇

支持欠發達地區經濟振興

(資料圖片僅供參考)

關鍵在于激發創業活力

全球經驗表明，中央政府通過幫扶的方式支持欠發達地區的經濟振興，必須實現從“輸血模式”向“造血模式”的轉變。在不同的經濟發展階段，“造血模式”也應該有所不同。

在傳統經濟時代，“造血”主要是開展基礎設施建設投資，因為傳統經濟時代，土地和礦產是最重要的資源，資源產品的外銷和轉移離不開運輸。但到了現代經濟時代，最重要的生產要素已不再是土地和礦產資源，人力資源特別是善于經營管理的管理人才、善于技術研發的科技人才變得越來越重要。

吸引這些生產要素進入欠發達地區，必須營造良好的創業環境。尤其是當前正處于創業型經濟時代，創業是拉動經濟增長不可或缺的內在動力。因此，“造血模式”的關鍵是如何營造良好的創業環境。探索運用中央財政資金，以適當方式激發欠發達地區的創業活力，已成為中央政府支持欠發達地區經濟振興的“牛鼻子”。

激發欠發達地區創業活力

不宜沿用政府投資基建的傳統方式

從國際實踐看，中央政府幫扶欠發達地區的方式，除了稅收優惠、財政資金轉移支付以外，在投融資方面，主要有三種方式：

1．直接補貼

其基本邏輯是：對“回報率低，民間資金缺乏足夠興趣”的產業項目，直接提供財政補貼，以彌補完全靠市場配置資源所面臨的市場失靈缺陷。

優點是：（1）操作簡單，且可實現精準扶持；（2）如對股權債權投融資主體提供貼息，還可對民間資本形成杠桿效應。

缺點是：（1）無法對被支持企業形成預算約束；2）有可能出現尋租行為。

所以，這種方式僅適用少數特定的“基礎性非競爭行業、戰略性競爭行業”中的產業項目。因為，在這種特定領域，一是行業和項目相對確定、評估決策相對容易；二是通過加強預算管理、審計監督，還可以避免產業補貼基金兩大缺點可能帶來的問題。

2．直接投資

基本邏輯是：對“難以看到商業回報，民間資本根本不愿意介入”的產業項目，財政補貼無處著力，故只好通過政府成立專門的直接投資公司，來給予必要的資本支持，彌補市場失靈缺陷。

優點是：（1）如產業補貼基金一樣，操作簡單，且可實現精準支持。（2）可形成股權資產，對被投企業形成一定的預算約束。

缺點是：（1）由政府人員組建團隊，難以實現專業化運作；即便市場化招聘團隊，也難建立商業化的業績激勵機制。（2）投資運作無法完全市場化，也不合適采取市場化投資決策機制。

所以，僅適用少數特定的“基礎性非競爭行業、戰略性競爭行業”中的不可能引入民間資金的產業項目。一方面，對這類項目，政府不得不以直接投資方式介入；另一方面，對這類特定行業中的特定項目，行業和項目相對確定、評估決策相對容易，而且可通過建立起與政府直接投資相適應的激勵機制、決策機制，較好避免政府直接投資的兩大缺點。

3．政府引導基金

正因為產業補貼基金、政府成立直接投資公司方式均僅適用少數特定的“行業和項目相對確定、評估決策相對容易”的基礎性非競爭行業、戰略性競爭行業，所以，對一般性競爭行業，均需堅持“凡是市場能解決的，交由市場解決”原則。

然而，對欠發達地區，即使在一般性競爭行業，由于企業創業的不確定性大、投資風險高且規模不經濟，完全靠市場配置資本資源仍然存在市場失靈問題，所以，仍需政府適當扶持。

但是，鑒于從各類一般性競爭行業中選擇創業企業進行投資，具有“行業和項目均不特定、評估決策相對困難”的特點，需要較強的專業能力，故仍采取政府補貼基金、直接投資基金方式予以支持，就會面臨較大的不適應性。于是，政府引導基金應運而生。

其運作邏輯是：將政府資金委托給市場機構管理，借助廣大市場機構的“專家管理”優勢，負責具體的投資項目選擇、決策和管理等職責，以克服政府直接補貼和直接投資的不適應性。

長期以來，我國對欠發達地區的投融資支持主要是投資基礎設施建設項目，采取中央財政直接補貼和政府直接投資的方式，具有一定的合理性。然而，下一步運用財政資金激發欠發達地區創業活力，必然面臨創業主體數量多、不確定性強、市場化程度高等問題，故無法再簡單沿用過去搞基礎設施建設的“直接補貼、直接投資”方式，更適合采取“政府引導基金”方式。

境外運用區域創投引導基金

支持欠發達地區企業創業的經驗

為支持欠發達地區企業創業，英國政府于1999年成立“區域創業投資引導基金”。基金最早由貿工部中小企業政策理事會管理，從2000年4月1日起，移交新成立的小企業服務局管理。此前的英國創投基金幾乎都集中在倫敦，英國的西部地區、北部例如愛丁堡等高寒地區，創業環境則非常差。

為了改變這個局面，英國成立了區域性的創投引導基金，基金不直接投資創業企業，而是通過支持各地區設立區域性創業投資子基金的方式，促進對創業企業的投資。其設立宗旨是：（1）增加中小企業發展所需的股權資本支持；（2）保證英國每個地區均有一家本地區的創業投資基金，為中小企業提供不高于50萬英鎊的股權資本支持。

英國政府要求：申請企業成長基金支持的區域性創業投資子基金必須市場化運作，由有豐富經驗的基金管理人管理，并需要募集一定比例的私人資金。同時，區域性創業投資子基金只能投資中小企業，首輪投資不得超過25萬英鎊，包括優先股和無抵押債券；間隔6個月后可進行第二輪投資，但投資總額不超過50萬英鎊。為避免股權稀釋需追加超過50萬英鎊的，應當報請區域創業投資引導基金批準。通過上述要求，投資真正做到了投早、投小。

實踐證明，這個區域創業引導基金發揮了很好的作用。現在，英國每一個城市都有兩個以上的創投基金，創投基金的集中度從過去主要集中于倫敦，變成了現在欠發達地區的創投基金已經有一半左右。這些都有效地支持了英國邊遠地區、欠發達地區的創新創業。愛丁堡過去創業環境很落后，后來在政府的區域引導基金的支持下，成為整個英國創投基金規模第二大城市、創業活力第二強地區。

我國運用區域創投引導基金支持

欠發達地區創業的意義及政策構想

我國運用區域創投引導基金支持欠發達地區創業，具有三個方面的意義：一是避免“直接補貼、直接投資”的局限性；二是發揮區域性市場化子基金作用，更好支持區域企業創業；三是帶動各個欠發達地區創業投資發展。

具體的政策構想如下：

一是資金來源上，從現有國家中小企業發展基金切出一塊或從中央財政另行撥款約100億財政基金。國外的政府引導基金定位為政策性運作，資金來源不能有任何商業性資本，因為商業性資本圖利，無法接受通過讓利于民進行政策性引導。現在，我國在資金層面大量引進社會資金，而讓已經有社會資金參與的引導基金讓利于民不現實。因此，另行成立純政策性區域創業投資引導基金更加可行。可在同等條件下，優先支持西部地區成立市場化的子基金，根據GDP的比例來跟西部省匹配，讓這一基金支持欠發達地區企業創業。

二是職能定位上，支持欠發達地區設立區域性市場化子基金。國外的引導基金是相對市場化的，即在子資金層面實行完全市場化。為了保證政策性定位，在政策性基金環節則必須堅持政策性的定位，不能摻雜任何盈利性資本在里面。

三是引導機制上，引導基金作為子基金的投資人，對子基金其他的投資人實行一定程度的讓利，鼓勵子基金更多投資欠發達地區創業企業。

四是子基金設置上，支持每個欠發達省市區按經濟體量，設立規模不等的創業投資子基金，就近管理，就近投資本地區創業企業。如果未來能夠成立全國范圍內的區域性創投引導基金，就一定要明確規定，每一個欠發達地區要成立自己的專業化管理團隊，才能夠申請到全國性的區域性的創投引導子基金。

如上述方案能夠落地，將有力支持西部地區、乃至整個欠發達地區的創投發展，進而激發企業的創業活力，最終構建起可持續內生發展的投融資機制。

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